[1]宪法原意既包括与宪法规定严格对应的具体原意，也包括不与宪法规定严格对应的抽象原意。

制定和修改宪法的那届人民代表大会的决定，约束着后来的人民代表大会及其常务委员会，也约束着其他国家机关。1.宪法规范内容的稳定性要求作为国家的基本法和根本法，宪法试图在时代流变中保持基本规范的安定。

[68]1998年，时任全国人大常委会委员长李鹏指出：修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。[43]参见郝铁川：论良性违宪，《法学研究》1996年第4期，第89—91页。[13]意图解释再次出现，但指向的不是制宪者和修宪者的主观意图。[54]参见强世功：文本、结构与立法原意——‘人大释法的法律技艺，《中国社会科学》2007年第5期，第143—159页。在美国，普通法系中的遵循先例原则也是对于释宪者的一种重要约束。

例如，彭錞在通过历史材料探究八二宪法土地条款原旨的研究中指出：相较那种以美国、德国或其他任何国家宪法为参照，解释和批判中国宪法土地条款的研究进路，原旨主义避免‘直把杭州作汴州的简单比附，提供更具历史感和现实感的分析框架，有利于挖掘和凸显中国宪法之‘中国性，也更能有效描述、说明并解决我国宪法所面临的现实挑战。[76]参见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第323页。(69)再有，在行政领域，为了解决地方债务问题，许多地方政府成立公司，或者试建融资平台。

(55)毛泽东：《1940年4月6日为中共中央起草关于抗日根据地政权问题的指示》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东思想年编：1921-1975》，中央文献出版社2011年版，第259页。毛泽东说：古人所谓‘运用之妙，存乎一心，这个‘妙，我们叫做灵活性，这是聪明的指挥员的出产品。在我国，中央国家机构拥有高度集中的宪定权力，而中央和地方的职权类型几乎重合。(28)以下笔者拟用程序的视角重新观察我国《宪法》第3条第4款的规定，试图为解释其意涵提供另一条进路。

(37)参见葛洪义：《地方法治的概念及其方法论意义》，载《法学评论》2018年第3期。周雪光认为，这一现象的背后存在一个深刻矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力。

如果放在程序中，这种最终决定权就体现为政治话语中的拍板环节。这些学说的提出当然有助于人们认识我国中央与地方关系的全貌。(47)毛泽东：《论持久战》，载《毛泽东选集》(第二卷)，人民出版社1991年版，第487页。王桦宇：《论财税体制改革的两个积极性——以财政事权和支出责任划分的政制经验为例》，载《法学》2017年第11期。

就我国《宪法》第3条的文本而言，其第1款开宗明义地说明中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，这意味着该条所规定的是适用于各级各类国家机构的民主集中制，而非仅是政府治理体系。(20)何渊更是直言：从区域治理的历史变迁和区域合作协议的文本考察来看，地方政府拥有的自主权呈现不断扩张的趋势。王堃：《地方治理法治化的困境、原则与进路》，载《政治与法律》2015年第5期。最近三四年间国家机构教义学研究潮流兴起后，它也是被讨论最多的宪法条款之一。

地方政府的实际权力主要是在承接中央委托后对剩余的索取和控制。当然，这并非有意为之。

(73)参见王建学、张明：《海南自贸港法规的规范属性、基本功能与制度发展》，载《社会科学文摘》2021年第9期。第一，我国的政府体制表现出自上而下的自相似性。

我国《宪法》第89条第9项关于对外事务的规定在此则有所启发。(35)习近平：《在参加河北省委常委班子专题民主生活会时的讲话》，载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第35页。我国《宪法》第3条第4款所提原则以中央的统一领导为基本前提，并没有变通、妥协的空间。(72)建立经济特区和自贸试验区等，虽然结果发生地不是首都而是外埠，但都是中央的国家战略，是中央在发挥其积极性。对国家机构之间的纵向权力关系，因为我国《宪法》第3条第4款有相对具体的表述(中央的统一领导加上地方的主动性、积极性)，所以往往不用民主集中制直接指涉。韩大元指出，程序是宪法运行的重要保障。

(58)毛泽东在解释宪法草案的时候正是这样使用的：社会主义全民所有制是原则，要达到这个原则就要结合灵活性。我国《宪法》第3条第4款提出的，恰是一条处理央地关系的统一原则，发挥地方的主动性、积极性是这一原则不可或缺的组成部分，不应与这条原则本身形成矛盾。

他说：理想主义是原则性，现实主义就是灵活性，理想主义的原则性与现实主义的灵活性要统一起来，这就是马克思列宁主义的革命的现实主义。至于中央国家机构发挥其积极性甚或灵活性，通常也不会导致上述问题，那大概率将是顶层设计、守正创新的有为之举。

灵活性就是与原则性相对，审时度势、因地制宜，适当妥协让步等。只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。

另一方面，中央国家机构仍完整保有对地方动议的否决权。这一条规定国务院对各部委和地方各级行政机关的工作是领导，对经济、教育等各类工作是领导和管理，而对对外事务，同外国缔结条约和协定只是管理而没有说领导。(46)中国的马克思主义者在单独说主动性时，是不受强制的意思。(74)这些安排当然也蕴藏着巨大的灵活性。

而事实上，全国人大及其常委会为特定行政区域专门制定法律虽说确有先例，但毕竟凤毛麟角。自20世纪90年代末以来，中央政府机关人数占全国政府机关人数的比例已经长期低于0.5%。

关于审判机关的内部决策过程，参见陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，载《中国法学》2015年第1期。林彦自己的观点是在执法检查领域，已经出现了与单一制大相径庭的合作型联邦制的端倪。

不过，他也提出承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权。直接与间接的区分，似乎也更贴近毛泽东的本意。

在省级人大所发动的地方立法程序中，全国人大常委会是不能移花接木地在备案审查程序中直接修改地方性法规的。上下级政府间的沟通协商当然存在，也应当存在，但那并不是什么讨价还价，而是集思广益、群策群力。宪法没有必要规定中央向地方提出意见和建议或比地方更热心、热情地做事情。甚至受到制度刚性约束较小的议事协调机构，也存在政府各层级间的上下对口、左右对齐的职能配置和机构设置模式。

因此很难说中央和地方的国家机构的结构存在根本差异。(75)参见陈明辉：《中国宪法的集体主义品格》，载《法律科学》2017年第2期。

钱颖一曾经指出：东欧和苏联的组织结构是一种以职能和专业化‘条条原则为基础的单一形式(‘U型经济)。并且，中央和地方的组织机构设置和所享权力类型高度相似，因此有人称为上下同构或上下一体。

也就是说，前款所称各类国家机构所提议案是应当列入全国人大会议议程的，而代表团所提议案是可以列入也可以不列入议程的。并且，即便按照这些学说的设想，暂且划分了中央和地方国家机构各自享有的实体权力，他们描绘的那种两方面不断博弈的场景也并不令人期待。